党的二十大报告明确指出要“健全现代预算制度”，为新时代地方财政体制改革指明了方向、提供了遵循。2018年，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出，用3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化。基于财政主体责任和科学预算理念，加快建立预算与绩效管理融合的现代地方财政体制，有助于优化财政资源配置，提高公共服务质量，节约公共支出成本，强化预算支出的责任和效率，全面提升财政资金的使用效益。

     预算与绩效管理融合的实践基础

       首先，“全方位”预算与绩效管理融合格局大体成型。预算与绩效管理是财政部门及预算单位通过目标设置、指标建立、考核评价、结果反馈等措施对预算资金进行组织、调节、控制、监督的活动，二者具有共通性。为此，一些地方财政部门在对预算项目进行绩效管理全覆盖的基础上设置预算绩效目标，扩大预算绩效管理试点范围，在预算管理过程中初步建立起分层次、分领域的绩效指标体系。比如，浙江、广东等省积极探索部门整体支出绩效管理，北京、山东等省市对下级财政实行综合绩效评价试点，通过不同措施将预算与绩效管理融合纳入地方预算资金使用考核体系，初步形成了“重绩效、讲绩效、用绩效”的全方位预算绩效格局。

       其次，“全过程”预算与绩效管理融合链条初步打通。预算管理具有全过程性，侧重过程控制，重视结果考核。绩效管理是一种追求结果的预算管理模式，本身属于预算管理范畴，二者工作过程时空重叠并相互作用。为此，一些地方把绩效目标管理全面覆盖省、市、县三级地方财政预算，推动事前绩效评估、事中绩效监控、事后绩效评价与预算编制、执行、结果运用的全流程融合。如北京市的事前绩效评估、济南市的绩效执行事中监控、广东省的财政预算安排与绩效结果“四挂钩”等，打通了“事前绩效评估融入预算编制—事中绩效监控融入预算执行—事后绩效评价融入预算结果应用”的预算与绩效管理融合的全链条。

       最后，“全覆盖”的预算与绩效管理融合机制初步形成。目前我国一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算已形成较规范的绩效管理机制。一些地方财政部门积极开展政府投资基金绩效评价，健全地方专项债券项目绩效管理制度等，如深圳市持续完善多领域全覆盖的预算绩效管理新体系，拓展政府专项债、政府投资引导基金、政府购买服务、PPP项目等新领域绩效评价。

       预算与绩效管理融合存在的问题

       首先，制度基础尚不牢固。目前预算与绩效管理融合刚刚起步，法律和制度规范还不健全，地方财政预算与绩效管理融合缺乏牢固的制度根基。一是工作组织、权责界定、管理原则等内容不够明确。建立预算与绩效管理融合的现代地方财政体制需要财政部门、预算单位、第三方机构等多主体相互沟通，并明晰各主体的权责，但地方财政制度还不完善，权责界定还不明确。二是目标设置、指标建立、项目选取等内容存在预算与绩效管理融合不深入、绩效观念体现不充分、评价标准不统一等问题，削弱了预算与绩效管理融合的可操作性。三是配套内容不完善，存在预算安排与绩效激励脱节、权责约束真空、问责机制缺位等问题，无法有效通过正负激励、行为约束、追责问责等配套制度对预算与绩效管理行为进行调控，制度融合缺乏兜底保障。

       其次，全过程链条仍未畅通。当前地方财政预算与绩效管理融合全过程链条仍未彻底打通。一是事前绩效评估标准和体系不完善，评价框架、评价标准、评价方式等还存在不合理要素，如项目选取没有全覆盖、申报项目缺少成本效益分析、绩效目标的精准性和科学性不足、绩效指标体系不完备不统一等。二是预算执行的事中监控仍然乏力，预算管理的“双监控”手段单一，还需探索更多绩效监控手段并形成合力。三是事后绩效评价与预算结果应用的融合不足，一些地方在激励约束、追责问效、督促整改、结果公开等方面存在空白，事后绩效评价结果对预算管理的“指挥棒”作用未能充分发挥。

       最后，信息系统融合仍不成熟。大数据时代预算与绩效管理融合是对预算项目、绩效目标、支出事项、绩效评价指标等复杂数据信息进行归集、分析、融合、共享的过程，融合的前提是地方财政预算与绩效管理信息系统必须高度融合。但目前该信息系统存在“信息孤岛”和“数据壁垒”问题，难以做到绩效信息实时动态监控、绩效数据日常维护、绩效结果自动生成与共享、绩效评价指标归集整合，难以适应绩效信息日渐庞大、绩效数据日趋繁多、绩效指标复杂多样的趋势。

加快预算与绩效管理融合的基本路径

       首先，完善制度体系，夯实工作基础。地方财政部门要严格遵照《新预算法》《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》等要求完善制度体系。一是明确组织机构和工作方式、主体权责界定、预算绩效管理原则等制度内容，制订并完善预算与绩效管理融合的工作规程、预算绩效管理办法等制度体系。二是加强预算与绩效管理工作制度融合，制定工作指南，强化制度体系与工作指南双保障，在制度层面明确预算编制规范性、目标设置合理性、评价指标科学性、业务流程可操作性等主体内容，实现预算与绩效管理融合的标准化、规范化。三是完善配套制度，强化正负激励、权责约束、绩效问责等对预算管理的控制作用。

       其次，深化流程融合，畅通过程链条。地方财政部门要优化预算与绩效管理流程，持续将绩效理念与方法融入预算编制、执行和结果应用之中，畅通事前事中事后全过程绩效管理链条。一是加强预算编制和事前绩效评估融合。既要加快完善预算编制体系，建立并实时调整预算编制标准与框架，还要积极运用成本效益分析等方法对预算编制环节开展事前绩效评估，对部门整体支出进行绩效评价。二是推进预算执行和事中绩效监控融合。地方财政要不断完善预算与绩效管理融合指标体系，推动预算与绩效管理纵深融合。三是增进预算结果应用和事后绩效评价融合。地方财政要进一步利用事后绩效评价结果，优化部门预算方案、绩效目标等内容，通过结果论证、问题纠察、绩效问责等方式督促部门改进预算编制和执行过程中的不足；同时地方财政应确保预算绩效管理结果的公开透明，畅通人大代表、政协委员、第三方机构和公众参与渠道，进一步提升预算绩效管理的公正性。

       最后，加强系统融合，强化技术支撑。地方财政要加强预算绩效管理信息化系统建设，完善预算与绩效管理系统融合。一方面，加快绩效管理信息系统和信息化平台建设，破解“信息孤岛”和“数据壁垒”问题，促进地方财政部门和预算单位信息的互联共享，增强绩效数据比对分析能力。另一方面，建立并优化分行业、分部门的预算绩效管理核心指标库，按照“核心指标库框架搭建—评价指标和预算项目对接—核心指标库建设与优化”的过程有序推进，化解绩效评价指标复杂多样、普适性差的问题，推动预算绩效评价更加精准科学。

       【本文系国家社科基金青年项目“预算绩效管理视阈涉农资金统筹长效机制研究”（20CGL043）、国家社科基金青年项目“循证视域下农村项目制污染治理的效能悖论与破解机制研究”（22CZZ024）阶段性成果】

       （作者单位：华南理工大学公共管理学院）

来源：中国社会科学报